Az Európai Unió szerepe az ENSZ 2030-ra kitűzött Fenntartható Fejlődési Céljainak megvalósításában
Szerző: dr. Bartuszek Lilla Judit
Absztrakt
2015 szeptemberében az ENSZ Közgyűlés elfogadta a fenntartható fejlődés 2030-ra kitűzött menetrendjét, amely 17 Fenntartható Fejlődési Célt (angolul: Sustainable Development Goals, SDG) tartalmaz. Az SDG-célok, vagy az „Agenda 2030”, ahogy azt gyakran nevezik, a nemzetközi közösség ambiciózus erőfeszítése annak biztosítására, hogy „senki sem maradhat hátra” a mindenki számára a fenntartható fejlődési célok eléréséért vívott küzdelem során.
Az Agenda 17 fenntartható fejlődési célt, ezen belül 169 elérendő célkitűzést tartalmaz, köztük a szegénység és az éhség felszámolását, az egyenlőség elősegítését és az éghajlatváltozás elleni harcot, valamint a béke és az igazságosság megteremtését. Míg a 2015-re kitűzött korábbi millenniumi fejlődési célok (MDG) elsődlegesen a szegénység csökkentését és az elsődlegesen az alacsony és közepes jövedelmű országokkal kapcsolatos előrehaladást részesítették előnyben, a 17 SDG-cél egyetemes, és minden jövedelmi szintű országra kiterjedő programterv.
Kulcsszavak: fenntarthatóság, EU, SDG, fenntartható fejlődés
2015 szeptemberében az ENSZ Közgyűlés elfogadta a fenntartható fejlődés 2030-ra kitűzött menetrendjét, amely 17 Fenntartható Fejlődési Célt (angolul: Sustainable Development Goals, SDG) tartalmaz. Az SDG-célok, vagy az „Agenda 2030”, ahogy azt gyakran nevezik, a nemzetközi közösség ambiciózus erőfeszítése annak biztosítására, hogy „senki sem maradhat hátra” a mindenki számára a fenntartható fejlődési célok eléréséért vívott küzdelem során.
Az Agenda 17 fenntartható fejlődési célt, ezen belül 169 elérendő célkitűzést tartalmaz, köztük a szegénység és az éhség felszámolását, az egyenlőség elősegítését és az éghajlatváltozás elleni harcot, valamint a béke és az igazságosság megteremtését. Míg a 2015-re kitűzött korábbi millenniumi fejlődési célok (MDG) elsődlegesen a szegénység csökkentését és az elsődlegesen az alacsony és közepes jövedelmű országokkal kapcsolatos előrehaladást részesítették előnyben, a 17 SDG-cél egyetemes, és minden jövedelmi szintű országra kiterjedő programterv.
Az Európai Unió (EU) elkötelezte magát a fenntartható fejlődési célok végrehajtása mellett mind belső, mind külpolitikájában. Az SDG-k az Európai Bizottság mind a 6 prioritása szempontjából fontos szerephez jutnak. A 2030-as menetrend 2015-ös elfogadása óta az EU jelentős előrelépést tett a fenntartható fejlődési célok megvalósítása terén, és továbbra is növeli ezirányú erőfeszítéseit. Az EU megkezdte az alacsony szén-dioxid-kibocsátású, éghajlati szempontból semleges, erőforrás-hatékony és körforgásos gazdaságra való áttérést, amely együtt jár a fokozott biztonsággal, jóléttel, egyenlőséggel és befogadással. Az Európai Fejlesztési Konszenzus révén az EU összehangolta a nemzetközi együttműködési és fejlesztési politika megközelítését a 2030-ig tartó napirenddel is, cselekvésének középpontjába helyezve a fenntartható fejlődési célokat és az éghajlatváltozásról szóló Párizsi Megállapodást. A 2030-ig tartó napirend végrehajtását hatékonyan támogatja az olyan megalapozott politikák kidolgozása, amelyek a kezdetektől fogva figyelembe veszik a fejlődő országokra gyakorolt esetleges hatásokat. Ezért kulcsfontosságú a szakpolitikák közötti szinergiák előmozdítása az inkoherenciák minimalizálása érdekében.
HOGYAN JELENNEK MEG AZ SDG-K AZ UNIÓS JOGALKOTÁSBAN?
Az első kérdés, amit érdemes megvizsgálni akkor, amikor az Európai Unió egyes szakterületeken betöltött szerepét vizsgáljuk – mint ahogy tesszük ezt jelenleg a fenntartható fejlődés viszonylatában- az Európai Unió alapítószerződéseiben lefektetett hatáskörök kérdése. Azért különösen fontos, hogy említést tegyünk az Európai Unió szintjén ezekről a hatásköri kérdésekről, mert az ENSZ keretében kitűzött célok alapvetően olyan, a nemzetközi jog szintjén megfogalmazott célok, melyekkel kapcsolatban elvárás, hogy azok állami szinten kerüljenek végrehajtásra. Az Európai Unió egy nagyon sajátos entitást képez, hiszen az EU az alapító szerződéseiben meghatározott egyes tárgykörökben „kvázi államként” viselkedik (ilyennek tekinthető többek között a kereskedelempolitika, vagy akár az egységes vámpolitika területe). Az Európai Unió az alapítószerződések alapján különböző hatáskörök mentén épül fel, így beszélhetünk tagállami, uniós és megosztott hatáskörökről. A Fenntartható Fejlődési Célokat áttekintve több olyan célt, és számos olyan célkitűzést találunk, amely a felszínre hozza az imént említett hatásköri problémát. Egyfelől a nemzetközi jog oldaláról érkezik egy elvárás az egyes célok teljesítése irányában (még akkor is, ha az ENSZ Közgyűlés az SDG-k közgyűlési határozatban történő elfogadásával megfosztotta azt bárminemű jogi kötőerő fennálltától), másik oldalról azonban az európai unió jogrendszerének szemüvegén keresztül vizsgálva az egyes célok és célkitűzések megvalósításához szükséges lépéseket az látható, hogy ezen hatáskörök egy része tartozik csak kizárólagos uniós hatáskörbe, maradékuk pedig tagállami hatáskörként szerepel. Ha a fenntartható fejlődés jól ismert háromdimenziós modelljét (környezet, társadalom, gazdaság) vizsgáljuk, azt láthatjuk, hogy míg a környezeti aspektusokat tekintve némiképp nagyobb mozgástérrel rendelkezik az Unió, addig például a szociális téren az alapító szerződések értelmében lényegében maradéktalanul tagállami hatáskörök dominálnak, így tehát 27 egymástól majdhogynem teljesen független és össze nem hangolt szakpolitikák összessége tapasztalható.
MI A KAPCSOLAT A VDL BIZOTTSÁG PROGRAMJA ÉS AZ SDG-K KÖZÖTT?
A Von der Leyen-Bizottság a 2019-2024-es időszakra 6 kiemelt pontból álló prioritás listát alkotott, melyben egyaránt hangsúlyt fektetett a környezetvédelmi, gazdasági, fejlesztéspolitikai, társadalmi, együttműködési kérdésekre, valamint a demokrácia biztosítására. Érdekes szempont annak kérdése, hogy a Bizottság a korábbiakban említett korlátokat figyelembe véve lehetőségeihez mérten milyen mértékben törekedett az fenntarthatósági keretrendszer implementálására bizottsági programjának kialakításakor, illetve, hogy mennyiben beszélhetünk parttalan, túlzottan ambiciózus, politikai realitásoktól elrugaszkodott cselekvési tervről.
Fontos kiemelni egy olyan átfogó stratégia hiányát, amely minden dimenzióban hozzásegítené a Bizottságot, illetve magát az Európai Uniót a Fenntartható Fejlődési Célok minél szélesebb körű implementálásához. Annak ellenére, hogy mostanra több mint 5 éve annak, hogy az EU elkötelezte magát a fenntartható fejlődési célok megvalósítása iránt, még mindig nem született a területen egy átfogó, mindenre kiterjedő stratégiai koncepció. Olyan stratégiára van szükség, amely egyértelmű és mérhető célokkal rendelkezik, hogy legyen egy képünk arról, hogy hol is tartunk, és miképpen szeretnénk nyomon követni az előre haladásunkat e téren. Ez egy olyan cél, melyet az európai civil szféra 2015 óta hangoztat. Ideális esetben fontos lenne, hogy ezen átfogó megvalósítási terv a legmagasabb politikai szintre kerüljön, így jelen esetben a Bizottság elnökéének felügyelete alatt álljon. Egyelőre ugyanis az SDG-k megvalósításának egyedüliként tárgyalt átfogó koncepciója az Európai Szemeszter, és még nem tűnik egészen világosnak, hogy miként is fog összeállni ez a konstrukció. Ennek a portfóliónak a Bizottság elnöke kezében történő összpontosulása vélhetően egy sokkal jobb szakpolitikai koordinációt és nyomonkövetési mechanizmust eredményezne. Továbbá, egy ilyen stratégiának kiemelten kellene foglalkoznia az egyes EU-s intézmények szerepével a megvalósítási folyamat során, különös tekintettel az Európai Parlamentre, akiről tudjuk, hogy a fenntarthatósági szakpolitikák implementálásában kulcsfontosságú szereplő.
Másodsorban fontos hangsúlyozni az Európai Szemeszter mechanizmusát. Annak ellenére, hogy az Európai Szemeszter mechanizmusa még nem egészen letisztult, nagy potenciállal rendelkezik, hiszen az EU és a nemzeti szint közötti kapocsként szolgál. Az „Európai Szemeszter” 2010-ben jött létre, és bár ez egy nagyon technikai folyamat, részletekbe bocsátkozás nélkül annyit érdemes megjegyezni, hogy ez a mechanizmus alapvetően a különböző tagállamok gazdaságpolitikájának és költségvetési terveinek összehangolásához nyújt segítséget. Az éves ciklusokra lebontott keretrendszer országspecifikus ajánlásokat kínál az éppen megvitatásra kerülő szakpolitikai ágazatoktól függően. Nagyon fontos hangsúlyozni, hogy a fenntartható fejlődési célok átültetésének központi szereplői valójában a tagállamok és jelenleg számos erre irányuló diskurzus tanúi lehetünk úgy nemzetközi mint tagállami szinten.
Érdemes külön kitérőt tenni az Európai Zöld Megállapodásra is, mely az Európai Bizottság 2019 decemberében bemutatott programja, mely többek között az erőforrások hatékony felhasználásának elősegítését, a tiszta, körforgásos gazdaságra való átállást, a biológiai sokféleség helyreállítását és a környezetszennyezés mértékének csökkentését tűzte ki célul. Az Európai Zöld Megállapodás egy igen ambiciózus programterv, különösen az előző Bizottság fenntarthatósági tevékenységével összevetve, a társadalmi és környezeti relációkat tekintve. De átfogó szakpolitikai tervezés nélkül ez a terv sem lesz képes választ kínálni a legégetőbb fenntarthatósági kihívásokra. Mivel itt is egy cselekvési tervről beszélhetünk, valójában az abban rejlő tartalom az, ami igazán számít. Amire ezen a területen igazán érdemes hangsúlyt fektetni, az a szakpolitikák közötti koherencia kérdése. Ahogyan azt már említettük, az SDG-k három dimenziót, a környezeti, társadalmi és gazdasági aspektusokat is lefedik, ám az Európai Zöld Megállapodásban megjelenő számos elképzelés a valóságban éppen, hogy ellentmond a fenntarthatósági keretrendszernek, amikor elkülönítve kezeli ezeket a dimenziókat ahelyett, hogy kihasználná azok egymásra hatásának lehetőségeit.
HOGYAN JÁRUL HOZZÁ AZ EURÓPAI PARLAMENT A FENNTARTHATÓ FEJLŐDÉSI CÉLOK UNIÓS IMPLEMENTÁLÁSÁHOZ?
Ebben a kérdéskörben két dolgot érdemes hangsúlyozni: Egyfelől az Európai Parlament társjogalkotó státuszát, hiszen egy európai jogszabály javaslat nem születhet meg az EP jóváhagyása nélkül. Az EP egyre hatékonyabban és erősebben érvényesíti – különösen a környezetvédelem területén – a tanácsinál jóval progresszívebb nézőpontjait és prioritásait és mint ilyen az EP az intézményközi tárgyalások során sokat tud „zöldíteni” az egyes előterjesztéseken. A másik eszköz az EP kezében a politikai lobbyerő, mellyel az EP-ben közvetlen választás eredményként bekerülő európai parlamenti képviselők élhetnek. Az Európai Parlament hangja egyre erőteljesebb és egyre bátrabban érvényesül. Az EP többek között elfogadhat saját kezdeményezésű jelentéseket, ezzel épp a fenntartható fejlődési célok vonatkozásában több alkalommal is élt, ezáltal pedig felhívhatja a Bizottságot, hogy az az adott területen álljon elő meghatározott prioritással rendelkező jogszabályjavaslatokkal.
A HELYI ÖNKORMÁNYZATOK SZEREPE A FENNTARTHATÓ FEJLŐDÉSI CÉLOK MEGVALÓSÍTÁSÁBAN
A 2030-as keretrendszer minden kétséget kizárólag ambiciózus. Annak minden céljának, célkitűzéseinek és indikátorainak történő megfelelés természetesen egy nemzet számára sem valósítható meg 100%-osan. Ahhoz azonban, hogy a lehető legtöbbet tudjunk megvalósítani ezen célokból, elengedhetetlen, hogy a magas szintű politikai fórumokon kívül, a lakossághoz legközelebbi szinten is tegyünk érte. Ezt a folyamatot nevezzük a 2030-as Fenntartható Fejlődési Célok lokalizálásának, mely egyaránt magába foglalja annak vizsgálatát, hogy az helyi önkormányzatok alulról építkező fellépésük révén miként támogathatják a 2030-as menetrend megvalósítását, valamint azt, hogy az SDG-k milyen keretet nyújthatnak a helyi fejlesztési politikának. A 2030- as keretrendszer megvalósításához vezető egyik első lépés annak biztosítása, hogy a helyi önkormányzatok számára megfelelő környezet és erőforrás áll rendelkezésre a valódi cselekvés véghezvitelére.
Az egyes ENSZ tagállamok fenntartható fejlődési célok implementálásában tett előrehaladását az ún. Önkéntes Nemzeti Beszámolók (Voluntary National Reviews – VNRs) tanulmányozásával követhetjük nyomon. Kialakítás alatt áll jelenleg egy olyan mechanizmus, amely lehetővé teszi a végrehajtás figyelemmel kísérését a helyi önkormányzatok szemszögéből, összhangban az ENSZ Magas Szintű Politikai Fóruma által meghatározott értékelési ciklusokkal. A saját országjelentéseiket bemutató országok számos helyi és regionális önkormányzata felkérést kapott, hogy a lehető leghamarabb vegyenek részt a jelentéstételi folyamatban, amely elengedhetetlen lesz ahhoz, hogy részt vegyenek a tagállamok közötti párbeszédben, és készek legyenek hozzájárulni a nemzeti felülvizsgálatokhoz.
Természetesen a kulcskérdés ebben az esetben is a finanszírozás kérdése. A Fenntartható Fejlődési Keretrendszer 2030 szerves részét képezi az Addisz-Abebai Akcióterv (AAA), mely a fenntartható fejlődési szakpolitikai lépések finanszírozási kereteit fekteti le. Az addisz-abebai cselekvési menetrenddel összhangban a helyi hatóságokat – a civil szervezetekkel és a magánszektorral azonos szinten – egyedi partnerként kell elismerni, és be kell vonni a keretprogram nyomon követésébe. A helyi önkormányzatok szerepe az alapvető szolgáltatások, a rugalmas városi és területi infrastruktúrák beruházásaiban kulcsfontosságú a fenntartható fejlődési célok elérése szempontjából. A magas jövedelmű országokban a helyi önkormányzatok felelősek az állami beruházások 50% -áért, míg az alacsony jövedelmű országokban hozzájárulásuk 7% -ra korlátozódik.
Érdemesnek tartok néhány példát kiemelni a keretrendszer 17 Célja közül, melyek különösen nagy hangsúlyhoz jutnak/juthatnak a helyi önkormányzatok tevékenysége esetében.
SDG 11 – Fenntartható városok és közösségek: A 11-es számú SDG átfogó célként jelenik meg a települési fenntarthatóság vonatkozásában. A városi növekedés jelenlegi üteme korábban soha nem látott mértéket öltött. A gyors urbanizáció óriási kihívásokkal jár, beleértve a növekvő légszennyezést, a nem megfelelő alapszolgáltatásokat és infrastruktúrát, valamint a tervszerűtlen városi terjeszkedést, amelyek a városokat még kiszolgáltatottabbakká teszik a katasztrófákkal szemben.
Természetesen – ahogy erre a szakirodalom is minden alkalommal kitér – az SDG-k egymástól függő, egymással kölcsönhatásban lévő jelenségek. Így tehát bár létezik egy átfogó cél a települések tekintetében, érdemes külön is megvizsgálni néhány további célt:
SDG 1 – A szegénység felszámolása: Ennek a kérdéskörnek az összetettsége megkívánja a problémakör többdimenziójú vizsgálatát. A helyi önkormányzatok sok tekintetben ideális helyzetben vannak a helyszínen szegénységben élők azonosításához, valamint erőforrások és szolgáltatások megfelelő allokációjának elősegítéséhez. A helyi önkormányzatok felelőssége a helyi alapszolgáltatásokért (mint például a vízgazdálkodás és a szennyvízelvezetés) sok országban kulcsfontosságú partnerré teszik őket ezen cél megvalósításában. Továbbá, a helyi önkormányzatok szerepet játszhatnak a munkahelyteremtés és a jövedelemnövelés helyi gazdaságfejlesztési stratégiáinak kidolgozásával, valamint a közösségek válságokkal és katasztrófákkal szembeni ellenálló képességének fejlesztésével is.
SDG 2- Az éhség megszűntetése: A helyi önkormányzatok kulcsfontosságú szerepet játszanak az élelmiszerbiztonság megalapozásában a természeti erőforrások kezelésén, a területrendezésen valamint az alapvető infrastruktúra biztosításán keresztül. A helyi önkormányzatok elősegíthetik a fenntartható mezőgazdaságot és a helyi gazdasági növekedést azáltal, hogy javítják a közlekedési infrastruktúrát, a gépesítéshez és az új technológiákhoz való hozzáférést, megerősítik a helyi piacokat, a helyi élelmiszerláncokat és a város-vidék kapcsolatokat. Ezeknek a céloknak az elérése a polgárok felelősségteljes és fenntartható élelmiszer-előállítási és -fogyasztási gyakorlatokban való részvételén, valamint a hatóságok támogatásán és a vonatkozó nemzeti és nemzetközi előírások végrehajtásán alapul. A várostervezés fontos szerepet játszhat a hulladék csökkentésében és az élelmezésbiztonságban azáltal, hogy megkönnyíti az élelmiszerekkel kapcsolatos hatékony szállítást és tárolást, a tiszta vízhez való hozzáférést és a szennyvízelvezetést. Kiemelt feladat a területi, agrár-élelmiszeripari rendszerek megerősítése és az egyensúly megteremtése az élelmiszer-rendszerek ‟globalizált és‟ területi ˮ komponensei között. Az élelmiszer-rendszer a területi fejlődés mozgatórugója lehet, hozzájárulva az élelmezésbiztonsághoz, a természeti erőforrások megőrzéséhez, a környezet javításához, valamint munkahelyek teremtéséhez az érintett ágazatokban (vendéglátás, ökoturizmus, kézműves munka, szolgáltatások).
SDG 9- Ipar, innováció és infrastruktúra: A helyi önkormányzatok különösen fontosak a városi területeket kiszolgáló infrastruktúra fejlesztésében és fenntartásában, és összekapcsolják őket a környező területekkel. Helyi gazdaságfejlesztési stratégiáikba beépíthetik a kisipar és az induló vállalkozások támogatását, figyelembe véve a helyi erőforrásokat, valamint a piaci igényeket. Továbbá a megfelelő tervezés és a területrendezés alapvető fontosságú a terjeszkedés és iparosítás legmegfelelőbb területeinek meghatározásában, a helyi klaszterek és az üzleti együttműködési stratégiák előmozdításában. Ennek eredményeként a helyi önkormányzatok felelősek az ipari és kereskedelmi tevékenységek engedélyezéséért és engedélyezéséért is, mivel szabályozási kereteket hoznak létre az ágazat működésének engedélyezésére és a vállalkozásbarát környezet előmozdítására, valamint lépéseket tehetnek az információs technológiát hiányából eredő problémák áthidalására, különös tekintettel a közszolgáltatások biztosítására.
AZ EU SZEREPE A FENNTARTHATÓ FEJLŐDÉSI CÉLOK LOKALIZÁLÁSÁBAN
A helyi és regionális önkormányzatok alapvető partnerek a fenntartható fejlesztési célok elérésében. Európa-szerte és világszerte számos önkormányzat hívja fel a figyelmet a fenntartható fejlesztési célokra, és keresi a módját, hogyan integrálja a fenntartható fejlesztési célokat szakpolitikai terveikbe: „A helyi és regionális önkormányzatok szerte a világon úgy vélik, hogy a 2030-ig tartó időszakra szóló menetrend egy nemzedékben egyszeri alkalom, hogy valódi univerzális átalakulást indítson el. ” A 17 cél mindegyikének van területi dimenziója, és az eléréséhez legalkalmasabb stratégiák helyről helyre változnak. A 2030-ig tartó időszakra vonatkozó menetrend megvalósítása ezért a közösségek, a különböző méretű városok, a régiók és nemzeti szövetségeik teljes felelősségétől függ. A legfontosabb, hogy a megfelelő politikák végrehajtásához szoros partnerségre van szükség a kormányzás valamennyi területe között, minden kontinensen, annak biztosítása érdekében, hogy a 2030-as keretrendszer teljes megvalósítást nyerjen.
Összegzésként megállapítható, hogy a 2030-ra kitűzött Fenntartható Fejlődési Célok rendszere valóban minden döntéshozatali szinten tetten érhető. Ahhoz azonban, hogy egy ilyen ambiciózus célrendszerből valóan a maximális eredményt hozhassák ki a tagállamok, nem csupán az egymás közötti nemzetközi, európai és regionális együttműködésre kell nagy hangsúlyt fektetni, hanem a nemzeti szintű döntések előkészítésében a közigazgatás egészének, így a helyi önkormányzatoknak is megfelelő szerepet kell juttatni, melyhez kapcsolódóan az Európai Unió szerepe, valamint a helyi önkormányzatok uniós kapcsolódási pontjainak elemzése kulcsfontosságú.
[1] Transforming our world: the 2030 Agenda for Sustainable Development – https://www.un.org/ga/search/view_doc.asp?symbol=A/RES/70/1&Lang=E (letöltés dátuma: 2021. 12.01.)
[2] Delivering the Sustainable Development Goals at local and regional level – Subgroup on „Delivering SDGs at local and regional level” – https://ec.europa.eu/info/sites/default/files/delivering-sdgs-local-regional-level.pdf
[3] UCLG report (2017) on national and sub-national governments on the way towards the localization of the SDGs: https://www.uclg.org/sites/default/files/localgov_report_localizationsdg_hlpf.pdf